Grondslag van de Regeling fosfaatreductieplan 2017

Vanaf het begin af aan is punt van discussie of de aloude Landbouwwet wel kon dienen als grondslag voor de Regeling fosfaatreductieplan. Het CBb vindt, net als het Hof vorig jaar oktober, van wel. Naar het oordeel van het CBb heeft de Minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. De Regeling stuurt de melkproductie door in te grijpen in de veestapel en heeft daarmee een zekere marktordenende werking.

Voorzienbaarheid van de Regeling

Het CBb is van oordeel dat de Regeling fosfaatreductieplan 2017 voorzienbaar was. Daarbij gaat het CBb heel ver in de redenering die kort gezegd als volgt luidt.

Of de Regeling voorzienbaar was hangt af van de ter zake relevante uitingen van de overheid en van de feiten en omstandigheden die anderszins voor een ieder kenbaar waren. Het CBb stelt dat alle melkveehouders professionele veehouders zijn en daarom mogen zij, in ieder geval op hoofdlijnen, bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook, zegt het CBb, in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat de bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt.

Ook uit parlementaire stukken blijkt al in 2013 volgens het CBb dat productiebegrenzende maatregelen genomen zouden worden als dat nodig zou zijn. Waarbij het CBb ook nog waarde hecht aan waarschuwingen uit agrarische vakmedia en uitlatingen van standsorganisaties.

Tevens merkt het CBb nog op dat het feit dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was de conclusie niet anders maakt. Voor de melkveehouders was voorzienbaar dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.

Relevant is nog dat het CBb met slechts een enkele stelling aandacht besteed aan de Wet verantwoorde groei melkveehouderij. Juist de wet waaruit volgt dat groei wel mogelijk was, mits werd voldaan aan voorwaarden. De wet en de parlementaire stukken in dit verband brengen het CBb niet tot een ander oordeel.

Individuele en disproportionele last

In de procedure zijn zaken aan het CBb voorgelegd waarbij het ging om uitbreiders. Bedrijven die hebben geïnvesteerd vóór 2 juli 2015 en nu te maken hebben met een financiële last. In dat verband is de Minister/RVO wel door het CBb op de vingers getikt. RVO mag in de beslissing niet volstaan met het standpunt dat uitbreiders in volle omvang het risico dragen van hun eigen keuze om uit te breiden. RVO moet in de beslissingen ingaan op de mate waarin bedrijven financieel worden getroffen en welke gevolgen dat bijvoorbeeld heeft voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Dat is een element dat bij de belangenafweging een rol moet spelen.

Voor geldsombesluiten waartegen nog bezwaar kan worden ingediend, dan wel nog bezwaarprocedures lopen, is van belang dat aan de bedrijven wel een taak is meegegeven. Bedrijven die van mening zijn dat zij te maken hebben met een individuele en disproportionele last zullen moeten bewijzen dat zij een dergelijke last door de Regeling op hun schouders hebben gekregen. Daarvoor is inzicht nodig in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een disproportionele last. Bovendien moet worden aangetoond of de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) groei van het bedrijf die door de Regeling wordt getroffen.

Kortom, willen bedrijven kans maken om te worden gekwalificeerd als individuele disproportionele last, dan zal dit goed onderbouwd moeten worden. De meegegeven uitgangspunten staan daarbij ongeveer gelijk aan hetgeen naar aanleiding van het arrest van het Hof van 31 oktober 2017 al bekend was. In zoverre is dit niet nieuw en hebben veel bedrijven dergelijke informatie al bij RVO aangeleverd. Vervolgens is het nu dan wel aan RVO om ook daadwerkelijk iets met de aangeleverde informatie te doen en dit te betrekken in de belangenafweging en besluitvorming. Doet RVO dit niet, dan is dat reden om de besluiten te vernietigen.

Verrekening, inning en ingetrokken besluiten

Ten aanzien van de wijze waarop de geldsommen zijn en worden verrekend met het melkgeld oordeelt het CBb dat het daarover niet kan oordelen, omdat het zou gaan om een privaatrechtelijk karakter. De burgerlijk rechter zou bevoegd zijn, maar niet de bestuursrechter. Een inhoudelijk oordeel is dan ook uitgebleven.

Over de wijze waarop de geldsommen zijn en worden geïnd, wordt volstaan met een enkele alinea. De inningstermijn in de Regeling is niet dwingend, maar regelend van aard volgens het CBb. Aldus betreft het later inwinnen van de geldsommen dan in de tweede maand na afloop van de maand waarop de geldsom betrekking had, dus geen reden voor vernietiging van de besluiten.

Tot slot, op het moment dat geldsommen zijn opgelegd, zijn ingetrokken en vervolgens weer zijn opgelegd, dan mag dat. De Regeling voorziet niet in het verlies van de heffingsbevoegdheid na intrekking van het besluit waarmee de heffing is opgelegd.

Vervolg

Het CBb is het hoogste rechtscollege aangaande het fosfaatreductieplan en de fosfaatrechten. Ten aanzien van onderwerpen als voorzienbaarheid en individuele en disproportionele last is het CBb over het fosfaatreductieplan duidelijk. Over de voorzienbaarheid is het zeer streng richting de melkveehouders. In individuele gevallen kan nog altijd wel een individuele en disproportionele last worden aangenomen en dat kan leiden tot vernietiging van de geldsombesluiten.

Deze uitspraak werpt mogelijk ook een blik vooruit op de uitspraak over het fosfaatrechtenstelsel. Daarover vindt nog een zitting bij het CBb plaats. De uitspraak wordt in oktober/november verwacht.

Vragen

Indien u vragen heeft over de uitspraak of over de Regeling fosfaatreductieplan, dan kunt u contact opnemen met Joost de Rooij, Esther Wijnen of Marieke Toonders.