Achtergrond

In 2009 is het Convenant Stikstof en Natura 2000 gesloten als basis voor het provinciaal beleid met betrekking tot het verminderen van de ammoniakbelasting op Natura 2000-gebieden. In dat kader moesten veehouderijen hun bestaande stallen uiterlijk 1 januari 2028 aanpassen aan de ammoniakemissiereductie-eisen. Deze eisen verplichten de veehouders tot een emissiereductie die al verder ging dan de vereisten uit de landelijke regelgeving.

Eind 2016 hebben de Provinciale Staten van Noord-Brabant echter medegedeeld dat er een versnelling van de transitie naar een zorgvuldige veehouderij dient plaats te vinden. Vervolgens is in juni 2017 de notitie “Versnelling transitie veehouderij Samenhangend pakket maatregelen voor zorgvuldige veehouderij” gepubliceerd. In deze notitie worden een aantal maatregelen beschreven om de transitie te versnellen, waaronder regels om de ammoniakemissie uit stallen terug te dringen. Aansluitend is de Verordening natuurbescherming Noord-Brabant (Verordening natuurbescherming) op de volgende punten gewijzigd:

  • Verouderde huisvestingssytemen die op 8 juli 2017 niet voldeden aan het Besluit emissiearme huisvesting moesten uiterlijk op 1 januari 2020 voldoen aan het Besluit emissiearme huisvesting en de emissiereducerende eisen in bijlage 2 bij de Verordening natuurbescherming.
  • Voor veehouderijen die op 8 juli 2017 wel aan het Besluit emissiearme huisvesting voldeden gold het volgende. Deze bedrijven mochten vanaf 1 januari 2020 geen huisvestingssystemen meer toepassen die zijn gerealiseerd op basis van een milieutoestemming die ouder is dan 15 jaar (overige diersoorten) dan wel 20 jaar (rundvee). Een uitzondering op de datum van 1 januari 2020 gold er voor veehouderijen die vóór 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu of een melding ingevolge het Activiteitenbesluit milieubeheer hadden ingediend voor het aanpassen van de bestaande stallen. In dat geval gold de datum van 1 januari 2022.
  • Intern salderen binnen een bedrijf was niet langer toegestaan. Dit betekent dat op dierplaatsniveau moest worden voldaan aan de emissiereducerende eisen opgenomen in bijlage 2 bij de Verordening natuurbescherming.

Bovengenoemde eisen waren destijds vastgelegd in artikel 1.4 van de op dat moment geldende Verordening natuurbescherming. Met ingang van 25 oktober 2019 zijn deze regels opgenomen in de artikel 2.66 tot en met artikel 2.68 van de Interim Omgevingsverordening (IOV). Zowel de datum waarop de stallen moeten zijn aangepast (realisatiedatum) als de datum van het indienen van de aanvraag omgevingsvergunning dan wel melding (indieningsdatum) zijn in de tussentijd meerdere keren gewijzigd. Thans geldt als indieningsdatum 1 januari 2021 en als realisatiedatum 1 oktober 2022.

Inmiddels ligt er weer een voorstel tot aanpassing van de IOV ter inzage. De ontwerp-wijziging IOV ziet nu op – kort samengevat – een realisatiedatum van 1 januari 2024 en is de datum voor het indienen van een aanvraag komen te vervallen. Daarnaast mogen veehouders ervoor kiezen om bestaande stallen op bedrijfsniveau te laten voldoen aan de IOV.

Juridische beoordeling

Zowel de ZLTO als de POV zijn samen met een aantal individuele veehouders juridisch opgekomen tegen de aangescherpte maatregelen voor de ammoniakreductie vanuit huisvestingssystemen.

Tijdens deze procedure heeft voornamelijk de vraag centraal gestaan of de aangescherpte regels onevenredig ingrijpen op de eigendom van de veehouders en of deze de toets aan artikel 1 van het Eerste protocol (1 EP-toets) van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens kunnen doorstaan.

Ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht?

Artikel 1 EP waarborgt het recht op het ongestoord genot van eigendom, beschermt tegen de ontneming van eigendom en regelt de mogelijkheid van regulering van eigendom. Daarbij komt de provincie een ruime beoordelingsmarge toe. Een inbreuk op het eigendom dient uiteraard wel gerechtvaardigd te zijn.

De 1 EP-toets verloopt via de volgende stappen. Er moet vooreerst sprake zijn van eigendom. Vervolgens moet de inmenging worden gekwalificeerd als regulering, als ontneming of over de band van de algemene regeling. Indien de twee voorvragen zijn behandeld, moeten nog drie vragen worden beantwoord: 1) is de inmenging bij ‘wet voorzien’  2) dient de inbreuk ter bevordering van ‘algemeen belang’ en 3) is sprake van een ‘fair balance’ (bestaat er een redelijk evenwicht tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu).

Uit de tussenuitspraak volgt dat de rechtbank van oordeel is dat de aangescherpte regels bij wet zijn voorzien en een algemeen belang dienen.

In het kader van de vraag of er sprake is van een fair balance dient een proportionaliteitstoets plaats te vinden. Deze toets vindt plaats (1) op regelniveau en (2) op individueel niveau. Dit zal thans worden toegelicht.

Algemeen niveau

Bij de toets op regelniveau is de rechtbank van oordeel dat de provincie met toepassing van het voorzorgsbeginsel het zekere voor het onzekere kon nemen en maatregelen kon treffen om te komen tot snellere en verdere beperking van de ammoniakdepositie op Natura 2000-gebieden, in plaats van te wachten tot 2028, de einddatum van het convenant.

De rechtbank acht het van belang dat verwacht mag worden dat een veehouder zijn huisvestingssysteem na afloop van de economische afschrijvingstermijn zal hebben afgeschreven en zal kunnen vervangen. Bovendien vallen de investeringskosten voor veel veehouders samen met kosten die zij ook zonder de verscherpte eisen moeten maken en kunnen zij een beroep doen op ondersteunende maatregelen, aldus de rechtbank.

Ten aanzien van de kosteneffectiviteit van de maatregelen, heeft de rechtbank overwogen dat de afstand tussen de veehouderij en een Natura 2000-gebied een relevante factor is in de effectiviteit van de maatregelen op de depositiewinst van een Natura 2000-gebied. In sommige gevallen is het derhalve mogelijk dat een veehouder een zeer hoge investering moet doen om te kunnen voldoen aan de opgelegde maatregelen terwijl er sprake is van geen dan wel een beperkt effect op de stikstofdepositie in een of meer Natura 2000-gebieden. Indien in dat geval geen sprake is van een compensatie of tegemoetkoming dan wel de mogelijkheid dat van de maatregelen kan worden afgeweken, kunnen de opgelegde maatregelen op regelniveau de ‘fair balance’ niet doorstaan.

Nu volgens de rechtbank sprake is van een specifiek geformuleerde hardheidsclausule – die de mogelijkheid biedt om de maatregelen in specifieke gevallen buiten toepassing te laten – zou dit een uitkomst kunnen bieden in de gevallen dat een veehouder zeer hoge investeringen moet doen, die geen of een beperkte milieuwinst opleveren voor een Natura 2000-gebied en de veehouder niet in aanmerking komt voor de provinciale ondersteunende maatregelen en/of landelijke compensatieregeling.

Vanwege deze hardheidsclausule is de rechtbank van oordeel dat de maatregelen op regelniveau niet onevenredig ingrijpen op de eigendom van de veehouders en kunnen deze de toets aan artikel 1 EP doorstaan. Dit oordeel kan echter anders uitvallen indien op enig moment zou komen vast te staan dat de uitleg van de Provincie van de hardheidsclausule, dan wel de wijze waarop de Provincie invulling geeft aan de hardheidsclausule, het beroep de hardheidsclausule van deze specifieke groep veehouders feitelijk kansloos maakt.

Individueel niveau

De proportionaliteitstoets op individueel niveau brengt de vraag met zich mee of op de individuele eisers een buitensporige last komt te rusten. Bij deze beoordeling dienen alle betrokken belangen van het individuele geval te worden afgewogen.

Nu de Provincie voor een generieke aanpak heeft gekozen met eisen die gelden voor alle Brabantse veehouders, kan het in de gevallen dat veehouders op grotere afstand van een Natura 2000-gebied zijn gelegen en hoge investeringen moeten doen, die geen of beperkte milieuwinst oplevert voor een Natura 2000-gebied, sprake zijn van een buitensporige last. Een belangrijk gegeven is dat daarbij geen sprake is van compensatie of tegemoetkoming op grond van de provinciale ondersteunende maatregelen of een landelijke regeling dan wel dat de hardheidsclausule wordt toegepast. Dit dient voor de individuele eisers door de rechtbank nog te worden beoordeeld.

Kanttekening

Nu de proportionaliteitstoets op individueel niveau nog dient plaats te vinden, wenst de rechtbank eerst te vernemen wat de te verwachten versoepelingen van de IOV zijn. Zoals gezegd, ligt momenteel de Ontwerp-wijziging van de IOV te inzage. De rechtbank wenst dan ook van partijen te vernemen of zij nog belang hebben bij de beoordeling van de individuele situatie en zo ja, hoe het proces voort dient te worden gezet.

Lees hier meer over de uitspraak in het persbericht van ZLTO.

Het betreft nu een tussenuitspraak en de procedure loopt derhalve nog voort. We houden u op de hoogte van de ontwikkelingen!

Als u vragen heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak, dan kunt u contact opnemen met Marieke Toonders en Esther Wijnen. Zij zijn bereikbaar op het telefoonnummer 013 – 5420400.